Des tensions s'imiscaient déjà entre les forces de décentralisation et les forces de centralisation. Le modèle bureaucratique se voulait à l'époque, centralisé, uniformisé, sévèrement règlementé, et anti-aristocratique.

    La période des sept royaumes combattants (154 av.J.C) est une période de consolidation de la centralisation et de la bureaucratisation de l'Etat. Les circuits des Song, tout comme les provinces des Ming, étaient administrés collégialement par plusieurs hiérarchies parrallèles : fiscales, judiciaires, militaires, parfois aussi censoriale. Ainsi, personne ne pouvait monopoliser le pouvoir régional. "Les inspecteurs régionaux" chargés de coordonner les affaires d'une province et les commandements militaires unifiés, étaient désignés à titre précaire. Mais, le contrôle des ressources fiscales était encore exercé par le centre.

    Sous les Qing, les gouverneurs généraux et les gouverneurs étaient placés à la tête de l'administration de chaque province.Mais, le centre avait encore beaucoup de pouvoir. Il nommait la carrières des fonctionnaires placés en dessous des gouverneurs, et détenaient la plus grande partie du produit fiscal. Cependant, ni les rebellions du milieu du XIXè siècle, ni la menace d'éclatement de l'Empire n'ont rien changé à cette situation.

    Puis, la réussite aux examens est devenue le mode normal d'accès aux fonctions administratives. Mais, le pouvoir central maintenait une grande mobilité latérale dans les postes. Il était rare de rester plusieurs années dans la même localité ou dans la même administration. De plus, le nombre de postes était restreint. Ainsi, certains lettrés ayant les titres nécessaires pouvaient passer plusieurs années sans exercer le moindre pouvoir.

    Par la suite, il était possible d'acquérir "par contribution" des titres académiques, voire des postes bureaucratiques.

    Le fait de couper la bureaucratie locale de ses bases régionales et claniques, fût à l'origine d'une règle administrative qui existe depuis le début des Han : la "règle d'évitement"qui stipulait qu'un fonctionnaire ne pouvait exercer dans sa province d'origine, ni dans les préfectures immédiatement voisines. Ce système a entraîné un fossé entre les fonctionnaires responsables et le personnel d'exécution.

    Durant la fin de la période des Ming, les institutions rigides et centralisées, mises en place par le fondateur de la dynastie de la dynastie Ming, étaient inadaptées à une société et une économie profondément transformées.
GU Yanwu (1613-1682), produit direct de la crise intellectuelle et majeure qui accompagna la chute des Ming et les invasions mandchoues critia ce système. Il pensait que plutôt que de confier le pouvoir à "ces secrétaires et agents d'administration", mieux vallait confier une partie du pouvoir formel dans les sous préfectures aux lettrés locaux. Ces derniers assumeraient des fontions non officielles sous l'égide de fonctionnaires qui pourraient très bien être originaires de la localité. En résumé, GU souhaitait rétablir le contact entre l'Etat et la société. Mais ses propositions de réformes n'eurent pas de suite.Malgré les efforts de création institutionnelle et d'adaption aux problèmes contemporains, les pesanteurs de la tradition bureaucratique persistaient.

    La structure du gouvernement sous les Qing fût un aboutissement de tendances amorcées au début des Song, à savoir, tous les pouvoirsétaient concentrés entre les mains de l'Empereur assisté d'une poignée de hauts fonctionnaires regroupés dans un "Grand Secrétariat", puis dans un "Grand Conseil". Le pouvoir au-dessous du souverain était toujours fractionné, même dans le gouvernement central. Le poste de Premier Ministre a été aboli par le fondateur à la fin du XIVè siècle. La gestion courante était assurée par les "six ministères" : ministères de la fonction publique, des finances, des rites, des armées, de la justice, et des travaux publics. Ces administrations spécialisées étaient intégrées au département des afaires d'Etat, puis au Secrétariat sous les Yuan, puis sous les Ming, elles étaient directement rattachées à l'Empereur.

    Un nouvel élément de centralisation fût introduit à la fin du XVIIè siècle. Les hauts fonctionnaires provinciaux et métropolitains furent autorisés à soumettre personnellement à l'Empereur Kangxi, des rapports sur les affaires importantes, rapports que l'Empereur retournait avec ses annotations. le nombre de rapports fût tel, que le pouvoir effectif s'est concentré au niveau du Grand Conseil.

    Le dernier des handicaps du système des "commanderies et préfectures", crée par l'Etat des Qin, 2000 ans plus tôt, demeurait dans la structure de l'administration territoriale. Les 18 provinces de l'intérieur dont les frontières remontent généralement aux Ming, sont encore en vigueur aujourd'hui. Elles sont administrées par une hiérarchie à 3 niveaux :
 

• celle du gouvernement provincial
• celle de la préfecture (fu)
• celle de la sous préfecture

    Les administrations sous-préfectorales contrôlent les populations allant de 100 000 à 300 000 habitants. Elles sont dirigées par un unique fonctionnaire en titre assisté d'un petit nombre d'adjoints sans res ponsabilité directe devant le gouvenement central : la quasi totalité de l'administration quotidienne est assurée par un personnel qui n'appartient pas à proprement parler de la bureaucratie.

    Mais, c'est au début des Ming que les institutions d'auto-gouvernement local furent systématisées en plusieurs hiérarchies parallèles, chargées de maintenir l'ordre, de lever l'impôt, de résoudre les conflits..., En particulier le système des lijia, unités de 10 à 100 foyers dont la responsabilité était confiée par rotation à ceux qui payaient le plus d'impôts, puis les lijia ont disparues. Le pouvoir central a finalement généralisé la combinaison des impôts et des corvées en un paiement unique en argent calculé sur la propriété foncière. Une partie des anciennes charges d'autogouvernement a été transférée à des agents salariés, qui a eu pour effet d'accroître de manière écrasante les responsabilités et la charge de travail des fonctionnaires en titre. Cependant, les moyens humains et financiers étaient relativement faibles.

    L'Etat était déjà omniprésent dans le domaine économique, le commerce et les marchés étaient presque partout supervisés par les courtirs agrées par le gouvernement. L'autre domaine qui a toujours relevé de l'Etat est la politique monétaire